Alcuni giorni fa avevamo dedicato una prima breve riflessione alla solidarietà fra Stati membri.
Si tratta – come è chiaro a tutti – di un tema cruciale per lo sviluppo della politica dell’Unione europea, certamente non solo in materia di asilo.
Nel post precedente avevamo sottolineato come il vigente quadro normativo permetta di affermare che, per quanto riguarda le politiche dell’Unione relative ai controlli alle frontiere, all’asilo e all’immigrazione, nonché la loro attuazione, la solidarietà (non solo finanziaria) rappresenta un obbligo.
Ciò che importa, dunque, assodato che “la solidarietà è stata riconosciuta fin dall’inizio come una componente essenziale del Sistema europeo comune di asilo” (Commissione europea, COM(2011)835, 02.12.2011, p. 2, enfasi nostra), è cercare di capire cosa gli Stati membri e le istituzioni dell’UE intendano per solidarietà e cosa in concreto si faccia per metterla in pratica.
Se è infatti evidente che solidarietà deve accompagnarsi a responsabilità di ciascuno Stato nel rispettare le regole, dall’altro lato è altrettanto evidente che alla richiesta di maggiore responsabilità deve corrispondere analoga dimostrazione di fiducia e supporto.
Per dirla ancora con le parole della Commissione nella sua recente Comunicazione sulla solidarietà fra Stati membri nel campo dell’asilo, “
3) Quindi, Dublino.
Tutto ciò come alternativa al meccanismo di sospensione dei trasferimenti dei richiedenti asilo, proposto invece dalla Commissione nel 2008, ma rifiutato dalla maggioranza degli Stati.
Per dirla ancora con le parole della Commissione nella sua recente Comunicazione sulla solidarietà fra Stati membri nel campo dell’asilo, “
[l]’applicazione del principio di solidarietà richiede agli Stati membri un reale impegno” (enfasi nostra).
Un impegno, aggiungiamo noi, che tenga conto della necessità di una politica che sia equa nei confronti dei cittadini di Paesi terzi e che abbia come prima preoccupazione, in ogni caso, il rispetto dei diritti fondamentali.
In cosa consiste dunque, per ora, la solidarietà fra gli Stati membri nel campo dell’asilo e cosa è lecito aspettarsi nell’immediato futuro?
Un impegno, aggiungiamo noi, che tenga conto della necessità di una politica che sia equa nei confronti dei cittadini di Paesi terzi e che abbia come prima preoccupazione, in ogni caso, il rispetto dei diritti fondamentali.
In cosa consiste dunque, per ora, la solidarietà fra gli Stati membri nel campo dell’asilo e cosa è lecito aspettarsi nell’immediato futuro?
1) C’è il Fondo Europeo Rifugiati, innanzitutto. Che, dal 2014, dovrebbe confluire assieme al Fondo Europeo per l’Integrazione e al Fondo Europeo per i Rimpatri, nel Fondo Asilo e Migrazione, dotato di più soldi rispetto alla somma dei tre precedenti, ma in partenza privo di una chiara divisione fra i tre assi.
Si tratta dello strumento che fornisce solidarietà sul piano finanziario (che, come detto, dovrebbe essere una, non l’unica, forma di solidarietà).
Per inciso, si dirà qui che – secondo lo schema fatto circolare in occasione del Consiglio GAI informale del 26 e 27 gennaio scorsi – l’Italia nel 2012 si piazza – anche piuttosto largamente – in testa fra gli Stati membri quanto a fondi a disposizione sia per quanto riguarda il Fondo Europeo per le Frontiere Esterne, sia per quanto riguarda il Fondo Europeo per l’Integrazione, mentre è quinta nel Fondo Europeo per i Rifugiati e nel Fondo Europeo per i Rimpatri, per un totale di risorse allocate superiore ai 100 milioni di euro.
Le nuove proposte della Commissione in materia, se adottate, dovrebbero fornire più flessibilità nell’utilizzo di questi soldi, con interventi più mirati, e diminuire il fardello amministrativo che l’accompagna.
Sempre in ambito di solidarietà, il nuovo Fondo prevederebbe anche un incentivo finanziario per quegli Stati che decideranno di accettare la ricollocazione di beneficiari di protezione internazionale provenienti da un altro Stato membro (V. sotto).
Sempre in ambito di solidarietà, il nuovo Fondo prevederebbe anche un incentivo finanziario per quegli Stati che decideranno di accettare la ricollocazione di beneficiari di protezione internazionale provenienti da un altro Stato membro (V. sotto).
2) C’è poi la neonata Agenzia EASO (European Asylum Support Office-Ufficio Europeo di Sostegno per l’Asilo), con sede a Malta.
L’Agenzia ha fra i suoi compiti quelli di:
L’Agenzia ha fra i suoi compiti quelli di:
-
fornire sostegno alla cooperazione pratica in materia di asilo, attraverso scambio di buone prassi, raccolta di informazioni sui Paesi di origine, sostegno alla ricollocazione – su base concordata – all’interno dell’Unione dei beneficiari di protezione internazionale, formazione, sostegno alla dimensione esterna del sistema europeo comune di asilo;
-
fornire sostegno agli Stati membri sottoposti a una pressione particolare “che comporta un onere eccezionale ed urgente per le loro strutture di accoglienza e per i loro sistemi di asilo“. (art. 8 Regolamento EASO). L’EASO può, a questo scopo, raccogliere e analizzare informazioni e realizzare azioni di sostegno agli Stati membri, come ad esempio l’invio delle “squadre di sostegno per l’asilo”.
Per ora, come si legge nel “Programma di lavoro” dell’EASO per il 2012, una prima squadra di sostegno (sostanzialmente un gruppo di esperti) è stata inviata in Grecia e si prevede nel 2012 di rafforzare questa équipe per continuare ad assistere il piano d’azione greco; -
contribuire all’attuazione del sistema europeo comune di asilo, raccogliendo e scambiando informazioni sull’applicazione delle regole in materia di asilo, redigendo un rapporto annuale sulla situazione dell’asilo nell’Unione.
L’Agenzia ha avviato i lavori da pochi mesi e non è chiaro ancora l’impatto che potrà avere. Certo, le potenzialità sono grandi e le aspettative enormi, forse addirittura esagerate considerando staff e budget dell’Agenzia (circa 10 milioni di euro).
Ciò che già appare chiaro, però, è che il suo eventuale successo nel promuovere la solidarietà fra gli Stati membri dipenderà molto dalla volontà, dall’impegno e dalla disponibilità di questi ultimi, sia a fornire solidarietà, sia (per quanto possa sembrare paradossale) a riceverla in caso di bisogno.
Ciò che già appare chiaro, però, è che il suo eventuale successo nel promuovere la solidarietà fra gli Stati membri dipenderà molto dalla volontà, dall’impegno e dalla disponibilità di questi ultimi, sia a fornire solidarietà, sia (per quanto possa sembrare paradossale) a riceverla in caso di bisogno.
3) Quindi, Dublino.
La più volte citata Comunicazione della Commissione sulla solidarietà è chiarissima: vi è una “[n]ecessità di riforma per il Regolamento Dublino” (punto 3.1, p. 7).
Se infatti rimane necessario un meccanismo per stabilire la responsabilità delle domande di asilo, dall’altro la Commissione ben fa, a nostro avviso, a sottolineare come “[i] principi del Regolamento Dublino […] non hanno come unico scopo il rinvio dei richiedenti asilo nello Stato di primo ingresso.” (COM(2011)835, 02.12.2011, p. 7, enfasi nostra).
E la più recente giurisprudenza in materia, tanto della Corte europea dei Diritti Umani (da ultimo, M.S.S. c. Belgio e Grecia), quanto della Corte di Giustizia dell’UE, ha dato chiarissime indicazioni nel senso che l’applicazione delle regole di Dublino non può avvenire a discapito dei diritti fondamentali.
Pare ormai molto probabile che il nuovo Regolamento Dublino (sul cui testo i negoziati sono in corso da tempo) conterrà una clausola riguardante l’introduzione di un meccanismo di valutazione e “allarme preventivo”, che servirà a prevenire crisi nei sistemi di asilo degli Stati membri.
Tale meccanismo, si legge nella bozza fatta circolare in occasione del Consiglio GAI informale del 26 e 27 gennaio, potrebbe essere accompagnato da uno strumento, non vincolante (sotto forma di Conclusioni del Consiglio), che servirebbe a garantirne l’operabilità e la gestione di eventuali crisi.
Se infatti rimane necessario un meccanismo per stabilire la responsabilità delle domande di asilo, dall’altro la Commissione ben fa, a nostro avviso, a sottolineare come “[i] principi del Regolamento Dublino […] non hanno come unico scopo il rinvio dei richiedenti asilo nello Stato di primo ingresso.” (COM(2011)835, 02.12.2011, p. 7, enfasi nostra).
E la più recente giurisprudenza in materia, tanto della Corte europea dei Diritti Umani (da ultimo, M.S.S. c. Belgio e Grecia), quanto della Corte di Giustizia dell’UE, ha dato chiarissime indicazioni nel senso che l’applicazione delle regole di Dublino non può avvenire a discapito dei diritti fondamentali.
Pare ormai molto probabile che il nuovo Regolamento Dublino (sul cui testo i negoziati sono in corso da tempo) conterrà una clausola riguardante l’introduzione di un meccanismo di valutazione e “allarme preventivo”, che servirà a prevenire crisi nei sistemi di asilo degli Stati membri.
Tale meccanismo, si legge nella bozza fatta circolare in occasione del Consiglio GAI informale del 26 e 27 gennaio, potrebbe essere accompagnato da uno strumento, non vincolante (sotto forma di Conclusioni del Consiglio), che servirebbe a garantirne l’operabilità e la gestione di eventuali crisi.
Tutto ciò come alternativa al meccanismo di sospensione dei trasferimenti dei richiedenti asilo, proposto invece dalla Commissione nel 2008, ma rifiutato dalla maggioranza degli Stati.
Su questo punto, consigliamo di leggere la nostra intervista a Francesco Maiani.
4) C’è poi il tema del trasferimento delle persone titolari di protezione.
Ci riferiamo, da un lato, alla ricollocazione dei beneficiari di protezione internazionale. Cioè il trasferimento, su base volontaria e con il consenso degli interessati, da uno Stato membro a un altro.
Il progetto pilota EUREMA (EU Relocation Malta Project – Progetto UE
di ricollocazione da Malta), cofinanziato tramite il Fondo Europeo Rifugiati, con il supporto di OIM e UNHCR, ha ricollocato 227 beneficiari di protezione internazionale da Malta verso altri sei Stati membri nel giro di un paio di anni (2009-2011). La seconda fase del progetto EUREMA – con il supporto dell’EASO – prevede ora 340 posti messi a disposizione dagli Stati. Un numero che la stessa Commissione, nella sua Comunicazione del 2 dicembre 2011, ritiene basso.
Soprattutto, aggiungiamo noi, un numero che dipende totalmente dalla buona volontà degli Stati, non esistendo alcun meccanismo vincolante con il quale obbligare uno Stato ad accettare la ricollocazione sul proprio territorio anche di un solo titolare di protezione internazionale.
Ci riferiamo, da un lato, alla ricollocazione dei beneficiari di protezione internazionale. Cioè il trasferimento, su base volontaria e con il consenso degli interessati, da uno Stato membro a un altro.
Il progetto pilota EUREMA (EU Relocation Malta Project – Progetto UE
di ricollocazione da Malta), cofinanziato tramite il Fondo Europeo Rifugiati, con il supporto di OIM e UNHCR, ha ricollocato 227 beneficiari di protezione internazionale da Malta verso altri sei Stati membri nel giro di un paio di anni (2009-2011). La seconda fase del progetto EUREMA – con il supporto dell’EASO – prevede ora 340 posti messi a disposizione dagli Stati. Un numero che la stessa Commissione, nella sua Comunicazione del 2 dicembre 2011, ritiene basso.
Soprattutto, aggiungiamo noi, un numero che dipende totalmente dalla buona volontà degli Stati, non esistendo alcun meccanismo vincolante con il quale obbligare uno Stato ad accettare la ricollocazione sul proprio territorio anche di un solo titolare di protezione internazionale.
Un meccanismo “indiretto” di solidarietà è stato infine introdotto lo scorso maggio 2011 dall’estensione ai titolari di protezione internazionale del campo di applicazione della Direttiva relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo.
Che permette, come si sa, di spostarsi più facilmente sul territorio UE, ridando un ruolo fra l’altro all’auto-determinazione, dopo però almeno 5 anni di residenza all’interno di uno Stato.