Il 7 luglio l’EASO ha pubblicato la consueta Relazione annuale sulla situazione dell’asilo nell’Unione Europea. 
Obiettivo della relazione è fornire un quadro complessivo, attraverso l’analisi delle richieste di protezione internazionale presentate negli Stati Membri e delle decisioni adottate. Un’ulteriore finalità, prevista dall’art 12 del regolamento istitutivo dell’EASO, è quella di rafforzare la qualità, la coerenza e l’efficacia del sistema europeo comune di asilo, anche attraverso la valutazione dei risultati delle azioni svolte dall’EASO stessa. 
Con questo post analizzeremo la relazione, cercando di capire se e in che modo essa soddisfi gli ambiziosi obiettivi che le sono affidati.




  • Domande di asilo presentate nell’UE e principali Paesi di origine dei richiedenti nel 2013

Nel corso del 2013, complessivamente 435.760 persone hanno presentato domanda di protezione internazionale negli Stati Membri, il dato più alto registrato a partire dal 2008 (anno in cui l’UE ha dato il via alla raccolta dei dati). Si tratta di un incremento del 30%  rispetto al 2012.
Anche nel 2013 si è confermato un trend costante dal 2010: il numero di richieste di protezione tende ad essere inferiore alla media nel primo quarto dell’anno mentre raggiunge il picco nei mesi di settembre e ottobre.
Le attuali richieste di asilo sono legate principalmente a tre flussi migratori:  la Siria, la Federazione Russa e i Balcani occidentali (Albania, Bosnia Erzegovina, Macedonia, Kosovo, Montenegro e Serbia). 

Fonte: EASO



In particolare, è stata registrata una crescita delle richieste di protezione avanzate dai siriani in tutti i 28 Stati, con un aumento complessivo del 109 % rispetto al 2012 (20.805 nel 2012, 46.960 nel 2013).
Come nel 2012, la Germania e la Svezia rappresentano i principali Paesi UE di destinazione dei richiedenti asilo siriani, seguiti dalla Bulgaria che ha visto un aumento del 902% di domande avanzate da cittadini siriani rispetto al 2012. 
Anche se il tasso di decisioni positive nei confronti dei siriani è vicino al 100% sussistono notevoli divergenze nella tipologia di protezione loro concessa: nel Regno Unito, in Danimarca, in Austria e in Ungheria è stato principalmente riconosciuto loro lo status di rifugiato mentre in Svezia, Germania, Bulgaria, Belgio, Romania, Malta, Cipro, Finlandia, Spagna e Repubblica Ceca è stata più comunemente concessa la protezione sussidiaria. 

Per quanto riguarda le richieste provenienti dalla Federazione Russa, numero che si manteneva relativamente stabile dal 2008 (circa 20.000 all’anno), nel corso del 2013 si è assistito a un notevole incremento, raggiungendo un totale di 41.485 domande, la maggior parte delle quali presentate da persone provenienti dalla regione settentrionale del Caucaso. 
La Germania risulta essere nel 2013 il Paese UE che ha registrato il più alto numero di richieste di asilo da parte di persone provenienti dalle Federazione Russa, superando quindi la Polonia che tradizionalmente rappresentava il loro principale Paese UE di destinazione. Secondo il rapporto, l’incremento delle domande in Germania è da ricondursi anche alla decisione della Corte Costituzionale tedesca del 18 luglio 2012 con la quale sono stati estesi i benefici economici garantiti ai richiedenti asilo. La relazione evidenzia, inoltre, che molti dei richiedenti asilo in Polonia sono ceceni che, una volta presentata la domanda di asilo alla frontiera, fuggono verso la Germania dove richiedono nuovamente protezione. Ciò spiega il significativo aumento delle richieste di “presa in carico” del richiedente asilo avanzate dalla Germania, sulla base del Regolamento Dublino, verso la Polonia.

Il numero di richiedenti provenienti dai Balcani occidentali ha visto, nei 28 Paesi dell’UE, un aumento del 36 % rispetto al 2012. Si tratta di 72.840 domande, ovvero il 17 % del totale delle domande presentate nell’UE nel corso del 2013. 
Nello specifico, si è registrato nel 2013 un incremento delle richieste da parte di coloro che provengono dal Kosovo e dall’Albania, la maggior parte dei quali di etnia albanese.
La Germania è il paese che ha ricevuto più richiedenti asilo originari della Bosnia Erzegovina, del Montenegro, della Serbia e della Macedonia (per questi ultimi due paesi la maggior parte sono persone di etnia rom), mentre i cittadini albanesi si sono recati principalmente in Francia e Inghilterra. L’Ungheria, infine, ha rappresentato nel 2013 il principale paese di destinazione dei richiedenti asilo kosovari, la maggior parte dei quali, dopo la presentazione della domanda, si sono trasferiti in altri Stati membri. 
Il tasso medio di riconoscimento di protezione nei confronti delle persone originarie dei Balcani occidentali è molto basso (3.8 %), con l’eccezione dell’Italia, dove – soprattutto grazie alla concessione della protezione per motivi umanitari – si raggiunge il 46%. 
Ricordiamo che l’EASO ha pubblicato nel 2013 uno specifico rapporto sui richiedenti asilo  provenienti dalla regione dei Balcani occidentali, da noi commentato in un precedente post.  

  • Esiti delle domande di asilo esaminate in prima istanza negli Stati membri nel 2013.

I principali Stati membri di destinazione dei richiedenti asilo nel 2013 sono stati la Germania, la Francia, la Svezia, la Gran Bretagna e l’Italia (per ulteriori dati a riguardo vedi il nostro precedente post di commento al rapporto Eurostat 2013).
Il tasso complessivo di riconoscimento di una forma di protezione in prima istanza (compresa la protezione per motivi umanitari, laddove presente) nei 28 Paesi dell’UE è stato del 34 %: lo status di rifugiato è stato infatti riconosciuto a 49.710 persone (pari al 15%), la protezione sussidiaria a 45.535 persone (pari al 14%) e la protezione per motivi umanitari a 17.665 persone (pari al 5%). I siriani, gli eritrei e gli apolidi vantano il numero più alto di riconoscimenti (rispettivamente il 90%, 76%, 75%). Mentre ai siriani e agli apolidi è maggiormente concessa la protezione sussidiaria, agli eritrei viene principalmente riconosciuto lo status di rifugiato.


Fonte: EASO


La relazione EASO evidenzia, inoltre, che il tasso di riconoscimento nei confronti di persone provenienti dallo stesso Paese può variare notevolmente all’interno dell’UE. Ad esempio, la percentuale di decisioni positive nei confronti dei somali va dal 17% al 97% e per gli afgani varia dall’11% al 92%. Al contrario, il tasso di riconoscimento dei richiedenti provenienti dal Kosovo e dalla Serbia è pressoché uniforme – e bassissimo – in tutti gli Stati. 
Bulgaria e Malta sono i paesi europei con la percentuale più alta di decisioni positive in prima istanza (rispettivamente 88% e 84%). Ciò è dovuto principalmente al fatto che essi hanno ricevuto richieste quasi esclusivamente da paesi con acclarate situazioni di instabilità (Siria, Somalia ecc.). Al contrario, i paesi UE con il più basso tasso di decisioni positive in prima istanza nel 2013 sono la Grecia con il 4%, l’Ungheria con l’8% e l’Estonia con il 9%. 



Fonte: EASO
Alla fine del 2013, inoltre, più di 352 000 persone risultavano in attesa della decisione sulla propria domanda di asilo: ciò significa che la quantità di richieste pendenti ha visto un aumento del 33% rispetto all’anno precedente. 

  • Dublino
Molto interessanti sono i dati sul funzionamento del sistema Dublino i quali confermano la sua scarsa efficacia (che si aggiunge alle critiche dal punto di vista del rispetto dei diritti umani): nell’arco temporale che va dal 2008 al 2012 sono state avanzate annualmente in media 35.000 richieste di trasferimento da uno Stato all’altro. Di queste, l’80% sono state accettate ma solo il 25% si è concretizzata nell’effettivo trasferimento del richiedente asilo (con una media annua di 8.500 persone). La relazione dell’EASO evidenzia che, tenuto conto che le richieste di trasferimento corrispondono al 12% delle domande di asilo complessive annue nell’UE, i trasferimenti sulla base del regolamento Dublino si sono verificati solo nel 3% del totale delle domande presentate. 
Nel 2013 sono stati registrati circa 7.400 trasferimenti, di cui l’81% ha fatto seguito a una richiesta di ripresa in carico e si è riferito principalmente a richiedenti asilo presenti in uno Stato senza un titolo di soggiorno e la cui domanda era in corso d’esame (82% dei casi di riprese in carico) o era stata rigettata (16%) in un altro Stato. Quanto ai trasferimenti sulla base di richieste di presa in carico (sulla differenza tra “presa in carico” e “ripresa in carico” rimandiamo alla nostra Guida al Regolamento Dublino), che costituiscono il restante 19% dei trasferimenti registrati nel 2013, essi sono motivati per il 52% da ragioni legate all’ingresso irregolare o ai permessi di soggiorno, per il 35% da motivi familiari e per la restante parte da ragioni umanitarie. 
Quanto ai trasferimenti netti per ogni Stato membro (richiedenti asilo inviati meno quelli ricevuti) vediamo che la Germania è il Paese con il maggior numero di trasferimenti netti in uscita (2.677) seguita dalla Grecia (632); mentre il Belgio ricopre il primo posto in termini di trasferimenti netti in entrata (916) seguito da Ungheria e Spagna. Tuttavia, è opportuno segnalare che i dati elencati sull’operatività del sistema Dublino sono solo delle stime parziali essendo pochi gli Stati membri che hanno riferito ad Eurostat il numero dei trasferimenti effettuati o ricevuti.

  • Principali tendenze nel 2014
Il rapporto dedica poi alcuni passaggi alle principali tendenze in atto nel 2014.
Innanzitutto il numero dei richiedenti asilo siriani risulta in continuo aumento, mantenendo la Siria nel novero dei primi tre Paesi di origine di richiedenti protezione internazionale in ben 16 Stati membri.
Negli ultimi mesi si è assistito inoltre ad una crescita sostanziale del numero di domande presentate da eritrei.
La percentuale di richiedenti provenienti dalla Federazione Russa è invece diminuita in maniera significativa rispetto al 2013.
A partire da marzo 2014, c’è stata, infine, una forte crescita di richiedenti asilo provenienti dall’Ucraina. Negli ultimi vent’anni il numero medio delle istanze presentate da cittadini ucraini si è aggirato attorno alle 100 richieste al mese; al contrario, da marzo a maggio 2014 sono state registrate circa 2.000 domande (delle quali più del 95% presentate da persone che non avevano mai chiesto asilo nell’UE).

  • Sviluppi della normativa UE in materia di asilo
Il rapporto mette inoltre in luce i significativi sviluppi che si sono avuti all’interno delle politiche europee nel mese di giugno 2013, attraverso l’adozione del “Pacchetto Asilo”, che includeva la revisione della Direttiva Accoglienza, della Direttiva Procedure, del Regolamento Dublino e del Regolamento Eurodac, a completamento del processo di revisione normativa già avviato con l’adozione della nuova Direttiva Qualifiche nel 2011.

Tra i punti di novità introdotti dal nuovo Regolamento Dublino (all’art. 33), vi è senz’altro il “meccanismo di allerta rapido di preparazione e di gestione delle crisi”, tramite il quale, sulla base delle informazioni fornite dall’EASO, la Commissione può stabilire che l’applicazione del regolamento sia ostacolata da un “rischio comprovato di speciale pressione sul sistema di asilo di uno Stato membro e/o da problemi nel funzionamento del sistema di asilo” dello stesso e invitarlo a redigere un piano d’azione ai fini di rimediare a tale situazione. Per procedere alla raccolta e rielaborazione dei dati da parte dell’EASO, ai fini dell’applicazione di questo meccanismo, è stato istituito un “gruppo di referenti” e sono stati definiti quattro indicatori su cui focalizzare la raccolta dei dati: presentazione delle domande di asilo, ritiro delle richieste di asilo, decisioni prese e decisioni pendenti. 

  • Piani di supporto EASO operativi nel 2013 
Rispetto alle attività condotte dall’EASO negli Stati dell’UE, il rapporto evidenzia il supporto operativo fornito a Grecia, Bulgaria e Italia in alcuni settori specifici tra cui la formazione del personale preposto all’esame delle domande di protezione internazionale e l’aggiornamento sulla situazione dei Paesi di origine dei richiedenti. Si segnala inoltre l’adozione del Piano di Supporto Speciale siglato recentemente con Cipro (il testo dell’accordo è visionabile a questo link). Gli altri Piani di supporto sono consultabili nella sezione “Operating Plans” del sito EASO ma non figura quello concluso tra l’EASO e l’Italia (Asilo in Europa aveva richiesto l’accesso al testo di tale accordo, ottenendo dall’EASO risposta negativa). 
La relazione spiega anche brevemente in cosa consistono i Piani di supporto operativi in Grecia, Bulgaria e Italia. 
Grecia: nell’aprile del 2011 è iniziata la prima fase del piano operativo EASO di supporto di emergenza alla Grecia, in cui sono stati impiegati, all’interno delle “Squadre di sostegno per l’asilo”, oltre 40 esperti provenienti dagli altri Stati membri. Il sostegno alla Grecia ha avuto come principali obiettivi la riduzione dell’elevato numero di richieste di asilo ancora pendenti nonché la creazione di un sistema efficiente e sostenibile di esame delle domande di asilo e di accoglienza dei richiedenti. La seconda fase del piano operativo di sostegno alla Grecia è iniziata ad aprile del 2013 e dovrebbe concludersi il 31 dicembre del 2014. Essa consiste in particolare nella fornitura di supporto tecnico e operativo attraverso formazione al personale locale. (Per maggiori informazioni sul piano operativo EASO e sulla sua implementazione in Grecia si veda qui)
Italia: il Piano di sostegno speciale all’Italia, sottoscritto il 4 giugno 2013, ha preso avvio nel settembre dello stesso anno. Il suo fine è di supportare l’Italia, attraverso l’impiego di squadre di esperti, nella ricerca di informazioni sui Paesi di origine dei richiedenti asilo, nel funzionamento del sistema Dublino, nell’accoglienza dei richiedenti asilo e nella procedura di ricorso della decisione presa in prima istanza. 
Bulgaria: la Bulgaria, in seguito al forte e improvviso flusso migratorio che l’ha interessata nel 2013, ha richiesto sostegno all’EASO e, quindi, nell’ottobre dello stesso anno è stato firmato il relativo Piano di supporto, il cui termine è previsto a settembre del 2014. Le attività previste da tale Piano sono finalizzate a garantire l’accesso alla procedura di asilo e a migliorare la qualità dell’esame della domanda nonché del sistema di accoglienza  (è stato da poco pubblicato dall’EASO un report sulla situazione in Bulgaria e sul Piano di sostegno operativo in tale Paese.


Le nostre conclusioni
Il rapporto annuale vuole essere uno strumento utile per le autorità nazionali ed europee, al fine di migliorare costantemente la qualità e l’efficacia del Sistema Europeo Comune di Asilo. Sebbene la qualità e la quantità di informazioni in esso contenute migliorino negli anni (questo è il terzo rapporto annuale presentato dall’EASO, V. qui per la nostra analisi del primo rapporto), risulta ancora troppo preponderante l’analisi quantitativa rispetto a quella qualitativa. In particolare, l’analisi dei flussi migratori, delle richieste di asilo e delle rispettive decisioni adottate consiste principalmente nell’elaborazione di statistiche riprese dai rapporti EUROSTAT e non si riesce pertanto a vederne il valore aggiunto.
  
Quanto alla valutazione delle politiche europee in materia di asilo, la relazione EASO ricalca molto da vicino l’analoga relazione annuale della Commissione Europea; un valore aggiunto lo possiamo trovare nell’elenco dei principali sviluppi (sia istituzionali che normativi) all’interno di ciascuno Stato membro per adeguarsi alle modifiche del Sistema Europeo Comune di Asilo e nelle – pur ridotte – informazioni fornite sui Piani di supporto avviati dall’EASO in alcuni Stati. 
Auspichiamo che nelle prossime versioni il rapporto contenga maggiori analisi sugli effetti concreti del suo supporto.